در نظام مردم‌سالار مبتنی بر نظریه ولایت فقیه و براساس اصل تفکیک قوا در قانون اساسی، رابطه و تعامل رهبری با قوای سهگانه چگونه است؟ یادداشت دکتر تقی دشتی، نویسنده و پژوهشگر حقوق عمومی و استاد دانشگاه درباره این موضوع است.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای کنترل قدرت در جامعه، استفاده از ابزار تفکیک قوا را اجمالاً به رسمیت شناخته است. لیکن برخلاف روش کلاسیک تفکیک قوا که در آن (به ظاهر) نهادی مافوق قوای سهگانه وجود ندارد، یک نهاد ناظر نیز برای نظارت، تعدیل و حل اختلاف قوا در نظر گرفته شده است. بر اساس این روش، رهبری در جایگاه ناظر و مافوق این قوا قرار دارد و بعضاً در وظایف قوای مذکور ورود مینماید. اصل 57 در این مورد ابراز می‌دارد: «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال میگردند. این قوا مستقل از یکدیگرند.»
آیا «تفکیک قوا» بهترین روش برای مهار قدرت است؟
مسأله نیز از همین‌جا شروع می‌شود. آیا این روش ساختاربندی قدرت صحیح است؟ آیا این روش منجر به استبداد نمی‌شود؟ آیا در این روش کنترل و مهار قدرت به نحو شایسته انجام می‌شود؟
برای پاسخ به این سؤالات و شبهات مطالب زیر قابل ذکر است:
اولاً: تفکیک قوا که در اندیشه‌های ارسطو، جان لاک و تعدادی دیگر از اندیشمندان غربی مطرح گردیده و در نهایت با کتاب روح‌القوانین منتسکیو در غرب رایج شده است، ارزش ذاتی و موضوعی ندارد بلکه ارزش طریقی و روشی دارد. به عبارتی تفکیک قوا یکی از روش‌های کنترل و مهار قدرت است و به قول حقوقدانان، دکترین امروز آن را فقط در حد یک فن و وسیله می‌شناسد.(قاضی، 1375؛194) پس اگر روش بهتری برای کنترل قدرت وجود داشته باشد، عقلاً میتواند و باید مورد استفاده قرار گیرد.
ثانیاً: در اندیشه‌های سیاسی صرفاً یک قرائت از تفکیک قوا وجود ندارد بلکه قرائت‌های مختلفی از تفکیک قوا صورت گرفته است که قرائت رایج منتسکیو یکی از آنها به شمار می‌رود. به عنوان مثال جان لاک قائل به تفکیک دو قوه مقننه و اجرائیه بود و کار قضایی را وظیفه حکومت نمی‌دانست یا این که ژان ژاک روسو به تفکیک افقی سه قوه اعتقادی نداشت، بلکه تفکیک عمودی قوا را مد نظر داشت که در آن پارلمان مافوق قوه مجریه قرار می‌گیرد و برخی معتقد به انفکاک چهار قوه بوده‌اند (خسروی، 1388؛114) حتی برخی از اندیشمندان به جای تفکیک قوای حکومتی، تقسیم قوای دولت براساس معیارهای جغرافیایی را مطرح کرده‌اند که تشکیل نظام‌های فدرال نمونه‌ای از آن میباشد. (ابولحسنی، 1386؛ 246)
ثالثاً: مشابه این نوع تفکیک قوا در نظریات اندیشمندان غربی نیز وجود دارد. به عنوان مثال برخی از نظریه‌پردازان غربی مانند بنجامین کنستان (Benjamin constan) به قوه «تعدیل کننده» اعتقاد داشته‌اند. از نظر کنستان قوه تعدیل کننده برخلاف قوای سهگانه که در برابر یکدیگر صف‌آرایی کرده و جلوی یکدیگر را سد می‌کنند و با هم در تضاد دائمی به سر می‌برند، قوه‌ای است بی‌طرف و فوق قوای دیگر که رئیس مملکت آن را هنگام بروز اختلاف میان مجلس و حکومت اعمال میکند. این قوه گاهی حَکَم و آشتی دهنده است و گاهی عامل حل و فصل. اگر قانون از جهت اجرایی نقصی داشته باشد یا برخلاف مصلحت وضع شده باشد، از توشیح و بالنتیجه اجرای آن جلوگیری میکند. اگر مسئولان قوه مجریه فاقد اعتماد نمایندگان مردم باشند یا در اجرای وظایف محول کوتاهی کنند، آنان را معزول میکند. اگر پارلمان با حکومت در تعارض مستمر افتد و این جدال و کشمکش آشتی‌ناپذیر جلوه کند، مجلس را منحل میکند. (قاضی، 1375؛189)
رابعاً: کنترل و مهار دوگانه قدرت (تفکیک قوا از یک طرف و تعبیه نهاد ناظر برای نظارت بر آنها از طرف دیگر) ضعف نیست بلکه قوت یک نظام سیاسی را می‌رساند. این نوع کنترل قدرت که برخی از اندیشمندان از آن به «سیستم کنترل و هدایت» یاد کرده‌اند، (عمید زنجانی، 1385 ؛274) و در میان اندیشمندان غرب با عنوان چک و بالانس (check and balance) عنوان شده است، یک روش ترکیبی است و با استفاده از چند عامل درونی و بیرونی و در مجموع به صورت یک سیستم هدایت، قوای سهگانه را کنترل، هماهنگ و متعادل می‌سازد و از تضاد و اصطکاک آنها جلوگیری میکند. به این صورت که یک بار از درون سیستم و با کنترل و تعدیل متقابل قوا و یک بار دیگر از بیرون سیستم و به وسیله یک نهاد برتر هدایت می‌شود. خصیصه عمده تعدیل قوا در جمهوری اسلامی ایران سیستم هدایت از بیرون است که توسط رهبر و ولی‌فقیه منتخب مردم بر قوای سهگانه نظارت می‌شود. در این سیستم اگرچه رهبر به صورت قوه برتر تعدیل کننده مطرح می‌شود ولی با توجه به مشخصات و صفاتی که قانون برای رهبری در نظر گرفته است، امکان سوء استفاده از قدرت به حداقل ممکن می‌رسد. (همان)
پس اگر نهاد ناظر بر قوای حکومتی، دارای ویژگی‌های بازدارنده‌ای باشد که امکان لغزش و انحراف آن را کاهش دهد، ترس از بروز دیکتاتوری از سوی این نهاد کاهش خواهد یافت. نباید فراموش کرد که قانون قیود فراوانی برای رهبری قرار داده و نظارت درونی و بیرونی بر تصمیمات رهبری پیش‌بینی شده است؛ به‌گونه‌ای که اگر برخلاف عدالت اقدامی انجام دهد و به عبارتی عدالت خود را از دست بدهد، خود به خود از رهبری منعزل شده و مجلس خبرگان رهبری به عنوان ناظر بیرونی عزل او را اعلام میکند. (اصل 111 قانون اساسی). با این تدبیر، امکان انحراف رهبری به حداقل ممکن می‌رسد. رهبر انقلاب اسلامی از این هم فراتر رفته و فرمودند: «در واقع رهبری یک مدیریت کلان ارزشی است... مسئولین در بخش‌های مختلف، مسئولیت‌های مشخصی دارند. در همه این‌ها رهبری نه میتواند دخالت کند، نه حق دارد دخالت کند، نه قادر است دخالت کند؛ اصلاً امکان ندارد... بله آن‌جائی که اتخاذ یک سیاستی منتهی خواهد شد به کج شدن راه انقلاب، رهبری مسئولیت پیدا میکند... حرکت کلان و کلی نظام اسلامی به سمت آن آرمان‌ها باید منحرف نشود؛ اگر منحرف شد، باید گریبان رهبری را گرفت. او را بایستی مسئول دانست» (بیانات در دیدار دانشجویان کرمانشاه 24/7/1392)
نتیجه این‌که دخالت رهبری در وظایف سایر قوا مربوط به زمانی است که آنها از مسیر اسلام و اصول اساسی انقلاب منحرف شوند و رهبری در همه شرایط، امور و وظایف مربوط به قوای سهگانه دخالتی نمی‌کند.
مستندات قانونی ورود رهبری به حیطه وظایف و اختیارات قوای سهگانه
مقام رهبری طبق قانون اساسی از اختیارات و وظایف قانونی و اجرایی متعددی جهت کنترل و هدایت قوای سهگانه برخوردار است که به اهم آنها اشاره می‌شود:
1. مقدمه قانون اساسی در بخش ولایت فقیه، ضمن اشاره به جایگاه ولایت فقیه در نظام جمهوری اسلامی ایران، این نهاد را ضامن عدم انحراف سازمان‌های مختلف از وظایف اصیل اسلامی خود قرار داده است. بدیهی است که ضامن شدن رهبر یعنی موظف گردیدن او نسبت به نظارت مؤثر بر سازمانها و قوای حکومتی و دخالت در حیطه وظایف آنها در مواقع انحراف از اسلام وگرنه انجام این وظیفه امکان پذیر نخواهد بود.
2. طبق اصل 57 رهبری ناظر بر قوای سهگانه است. نظارت در علم حقوق عمومی دو نوع است. نظارت استصوابی و نظارت استطلاعی یا اطلاعی. در نظارت اطلاعی، مقام ناظر در صورت انحراف نهاد نظارت شونده، قدرت عملی برای جلوگیری از انحراف ندارد. صرفاً میتواند پس از اطلاع از انحراف، آن را اطلاع‌رسانی کند. اما معنای واقعی نظارت همان نظارت استصوابی است که ناظر در مواقع انحراف سیستم بتواند به طور مؤثر وارد عمل شده و برای اصلاح امور اقدام نماید. با توجه به این‌که نظارت اطلاعی به دلیل فقدان ضمانت اجرا برای اصلاح سیستم، فاقد کارایی است، لذا امکان تأمین هدف قانون اساسی میسر نخواهد بود. بنابراین مقام رهبری باید بتواند نظارت عملی و استصوابی بر قوای سهگانه (در حدود مسئولیت خود) داشته باشد.
با دقت در موقعیتی که در حقوق اساسی ایران برای رهبر درنظر گرفته شده، رهبر در جمهوری اسلامی ایران مظهر قوه مؤسس ناظر و تعدیل کننده است که در کلام برخی از حقوقدانان مشهور از قبیل لئون دوگی (در کتاب دروس حقوق عمومی) و بنجامین کنستان اشاره شده است. (قاضی، 1373، 344) برخی رهبر را به این دلیل مظهر نهاد مؤسس و تعدیل کننده می‌دانند که قبل از تشکیل دولت اسلامی باید فقیه جامع‌الشرایطی از سوی مردم به عنوان ولی‌فقیه و رهبر مورد قبول قرار گیرد تا به دنبال آن با نظارت و اشراف وی امور مختلف کشوری و لشگری سامان پذیرد. چه این‌که در غیر این صورت هرگونه تصرف در امور‌عمومی غیرمشروع خواهد بود. بر همین اساس در ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی ایران، اولین کاری که در جهت استقرار حکومت اسلامی صورت گرفت، پذیرش رهبری امام‌خمینی به عنوان فقیه جامع‌الشرایط از سوی مردم بود.
(ارسطا، 1389؛ 87)
3. بند یک اصل 110 تعیین سیاست‌های کلی نظام که تعیین کننده چهارچوب عملکرد هریک از قوا بوده و الزاماً بایستی توسط آنها رعایت گردد، توسط رهبر، پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، تدوین میگردد. همچنین طبق بند 2 همین اصل، نظارت بر اجرای این سیاستها توسط قوای سهگانه، برعهده رهبری است و بدیهی است که نظارت بدون اعمال قدرت و دخالت بی معنی است. بدین ترتیب رهبر به لحاظ قانونی موظف است اولاً سیاست‌های کلی حاکم بر هریک از سه قوه را تعیین کند و ثانیاً بر اجرای آنها نظارت نماید.
4. بند هفت اصل 110 قانون اساسی یکی از وظایف و اختیارات رهبر را «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سهگانه» می‌شمارد. بدیهی است که حل اختلاف و نظم‌بخشی به روابط بین قوا نیاز به دخالت و هدایت دارد. بدون انجام این اقدامات هدایت‌گرانه، رهبر چگونه میتواند به این وظیفه قانونی خویش عمل کند؟ مسلم است که گاهی این نظم‌بخشی و حل اختلاف ممکن است منجر به جلوگیری از اعمال حق قانونی یکی از قوا بشود و یا جلوی سوء استفاده قوای حاکم از اعمال حق خود را بگیرد. چون در برخی شرایط، قوه‌ای میتواند با اعمال حق خود به منافع ملی و نظام اسلامی ضرری وارد نماید که در این‌جا رهبر مسئولیت پیدا میکند تا از این لطمه جلوگیری کند. به عنوان مثال اگر تغییر یک وزیر که حق قانونی رئیس جمهور است، منجر به خدشه دار شدن امنیت ملی شود و اسرار نظام اسلامی در معرض خطر قرار گیرد، موظف است جلوی این اعمال حق را بگیرد.
5. بند هشت اصل 110 یکی از وظایف و اختیارات رهبر را این‌گونه بیان کرده است: «حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام». گاهی در اداره امور کشورها معضلی پدید میآید که با راهکارهای قانونی موجود قابل حل نیست و یا اصلاً راهکاری برای آن پیش‌بینی نشده است. هریک از کشورها برای چنین مواقعی راهکاری اتخاذ کرده‌اند که راهکار قانون اساسی جمهوری اسلامی یران در این مورد شبیه اصل 16 قانون اساسی فرانسه است. طبق اصل 16 قانون اساسی فرانسه «هر گاه نهادهای جمهوری، استقلال ملی، تمامیت ارضی و یا اجراء تعهدات بین‌المللی در موارد مهم و اضطراری در معرض مخاطره قرار گیرند و روند عادی و قوای حاکمه مختل گردد، رئیس جمهور تصمیمات مقتضی را پس از مشورت رسمی با نخست‌وزیر و رؤسای مجلسین و رئیس شورای نگهبان قانون اساسی اتخاذ مینماید...» در جمهوری اسلامی ایران نیز مشابه این راهکار (البته با احتیاط بیشتر) پذیرفته شده و در مواقع بروز معضلات غیرعادی، رهبری از طریق حکم حکومتی و یا طبق بند اصل 108 به وسیله مجمع تشخیص مصلحت نظام ورود کرده و آنها را حل میکند. بدیهی است که برای حل این معضلات و اجرای این وظیفه رهبر ناچار است که در حیطه اختیارات و وظایف و حتی حق قانونی یکی از قوا ورود کند.
6. الزامات مترتب بر اصل ولایت مطلقه: طبق اصل پنجم قانون اساسی، «در زمان غیبت حضرت ولی عصر(عج) در جمهوری اسلامی ایران ولایت امر و امامت امت برعهده فقیه عادل و باتقوی، آگاه به زمان، شجاع، مدیر و مدبر است...» همچنین در اصل 57 بیان شده است که «قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران... زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت ... اعمال میگردند». بنابراین با توجه به این‌که ملت ایران به ولایت مطلقه مندرج قانون اساسی رأی داده و آن را پذیرفته‌اند لذا باید به لوازم آن نیز پایبند باشند. از طرف دیگر ولی‌فقیه نیز به صورت غیر مستقیم منتخب خود مردم میباشد. فلذا ولی‌فقیه در تمامی حوزه‌هایی که مصلحت عمومی جامعه اسلامی اقتضا کند، دارای ولایت تصرف بوده و مجاز به اتخاذ تصمیم میباشد و چنین نیست که فقط در برخی از حوزه‌های عمومی، مجاز به تصرف باشد، لذا ولایت او را ولایت مطلقه نامیده‌اند. (ارسطا، 1389، 106). به عبارتی اگرچه وظایف و اختیارات قوای سهگانه در قانون مشخص شده است، لیکن رهبر طبق اصل ولایت مطلقه و مسئولیت قانونی در امور عمومی، در صورت مشاهده انحراف قوا و در چارچوب موازین اسلامی، باید ورود کند و نسبت به اصلاح امور مبادرت نماید.
رهبر انقلاب اسلامی نیز در توضیح مفهوم و لزوم نظارت ولایت مطلقه فقیه بر امور گفته‌اند: «بعضی‌ها خیال مى‌کنند که این «ولایت مطلقه فقیه» که در قانون اساسى آمده، معنایش این است که رهبرى مطلق‌العنان است و هر کار که دلش بخواهد، مى‌تواند بکند! معناى ولایت مطلقه این نیست. رهبرى بایستى موبه‌مو قوانین را اجرا کند و به آنها احترام بگذارد. منتها در مواردى اگر مسئولان و دست‌اندرکاران امور بخواهند قانونى را که معتبر است موبه‌مو عمل کنند، دچار مشکل مى‌شوند. قانون اساسى راه چاره‌اى را باز کرده و گفته آن‌جایى که مسئولان امور در اجراى قانون... دچار مضیقه مى‌شوند و هیچ کار نمى‌توانند بکنند...رهبرى مرجع است. زمان امام هم همین‌طور بود. بنده خودم آن‌وقت رئیس‌جمهور بودم و جایى که مضیقه‌هایى داشتیم، به امام نامه مى‌نوشتیم و ایشان اجازه مى‌دادند. بعد از امام، دولت قبلى و دولت فعلى گاهى راجع به مسائل گوناگون نامه مى‌نویسند که در این‌جا مضیقه وجود دارد، شما اجازه بدهید که این بخش از قانون نقض شود. رهبرى بررسى و دقت مى‌کند و اگر احساس کرد که به‌ناگزیر باید این کار را بکند، آن را انجام مى‌دهد. جاهایى هم که به صورت معضل مهم کشورى است، به مجمع تشخیص مصلحت ارجاع مى‌شود. این معناى ولایت مطلقه است، و الّا رهبر، رئیس‌جمهور، وزرا و نمایندگان، همه در مقابل قانون تسلیمند و باید تسلیم باشند. (بیانات در دیدار جمعی از دانشجویان قزوین، 26/9/1382)
ایشان در جای دیگری بیان کرده‌اند: «عده‌‌ای سعى مى‌کنند ولایت فقیه را به معناى حکومت مطلقه فردى معرفى کنند؛ این دروغ است. ولایت فقیه- طبق قانون اساسى ما- نافى مسئولیت‌هاى ارکان مسئول کشور نیست. مسئولیت دستگاه‌هاى مختلف و ارکان کشور غیر قابل سلب است. ولایت فقیه، جایگاه مهندسى نظام و حفظ خط و جهت نظام و جلوگیرى از انحراف به چپ و راست است... نقش ولایت فقیه این است که... نباید حرکت نظام، انحراف از هدف‌ها و ارزش‌ها باشد؛ نباید به چپ و راست انحراف پیدا شود. پاسدارى و دیده‌بانىِ حرکت کلى نظام به سمت هدف‌هاى آرمانى و عالى‌اش، مهم‌ترین و اساسى‌ترین نقش ولایت فقیه است. (بیانات در سالگرد ارتحال امام خمینی، 14/3/82) یا در جای دیگر ایشان نقش ولایت فقیه را فصل الخطاب بودن در اختلافات سیاسی معرفی می‌کنند. (بیانات در دیدار دانشجویان در یازدهمین روزماه رمضان، 31/5/1389)
